Pääkaupunkiseudun pientaloalueiden täydennysrakentaminen näyttää oleva hidasta verrattuna siihen, mihin tontin omistajilla olisi halua ja kaupungillakin tarvetta. Yhdeksi esteeksi on näyttänyt muodostuvan se, että täydennyshankkeet ovat usein voimassa olevan asemakaavan vastaisia. Kirjoituksessani selvittelen miten nykyinen lupaprosessi, kaavoituksen ja toisaalta poikkeamispäätösten osalta, ovat toimineet, ja miten lupaprosessia voisi nopeuttaa.
Täydennysrakentamisen kehittämiskokeiluja
Ennen vuotta 2017 pääkaupunkiseudulla oli käynnissä useita pientaloalueiden täydentämiseen tähtääviä kehittämishankkeita normien purkamistalkoiden hengessä. Osallistuin työhön Espoon kaupungin yleiskaava-arkkitehtina. Työn yhteydessä tehtiin muiden pääkaupunkiseudun kaupunkien kanssa aktiivista yhteistyötä. Pientalojen täydennysprojektit hiipuivat kuitenkin vuoden 2017 aikana, eikä normeja juuri purettu.
Useimmat täydennyshankkeet ovat jossain määrin asemakaavan vastaisia. Kuntien resurssit eivät riittäisi kaikkialla tarvittaviin pientaloalueiden ja lähiöiden, eli asemanseutujen ulkopuolisten taajamien kaavamuutoksiin vuosikausiin ellei vuosikymmeniin, sillä koko ajan on käynnissä isompiakin projekteja kuten vaikkapa raideliikenteen ja aseman seutujen rakentaminen. Tämä on este täydennysrakentamiselle. Kaavoituskäytäntöjä pitäisi joustavoittaa.
Espoossa valtuustosopimuksen 2013-16 mukaisesti kahden pientaloalueen asukkaat kutsuttiin mukaan pilottiprojektiin, jossa selvitettiin täydennysrakentamisen mahdollisuuksia. Perusjoukko kosketti noin 7000 asukasta. Innostus oli lupaavaa. Kysely kiinnostuksesta lähetettiin kaikille noin 2500:lle tontin omistajalle, joilla oli tontillaan lisärakentamismahdollisuuksia. Heistä vastasi noin 200 tontin omistajaa, joista 60 % oli kiinnostunut lisärakentamisesta, vaikka mitään ei ollut luvattu.
Työn kuluessa ilmeni, että monet asukkaat odottivat kaupungilta myönteistä signaalia uusista suunnitteluperiaatteista, ennen kuin hakemuksia kannattaisi lähettää. Tontin omistajat olivat jo aiemmin turhaan yrittäneet saada poikkeamislupaa lisärakentamiseen, mistä syystä hakemusten valmistelua ei haluttu toistamiseen aloittaa samasta lähtötilanteesta. Yleisimmät esteet, joiden poistaminen olisi voinut laukaista kysynnän, olivat vanhan asemakaavan asuntomäärää rajoittavat määräykset ja tonttijaon esteet, joita Espoon lupavalmistelusta vastaavat viranomaiset eivät halunneet avata ilman kaavamuutosta. Myönteistä signaalia ei kuulunut. Luottamushenkilöille puolestaan kerrottiin ykskantaan, että kiinnostus oli vähäistä eikä ohjeiden muutoksiin ole tarvetta. Muut perustelut olivat luokkaa ”kaikki lähtee lapasesta”, jos muutokset eivät perustu asemakaavaan. Uusista suunnitteluperiaatteista ei päästy edes keskustelemaan.
Espoon kaupunki tekee sen sijaan yksittäisiä, vastaavia tonttikohtaisia postimerkkikaavoja tontin omistajien hakemuksesta. Kaavamuutoksethan ovat kaupungille monin verroin tuottoisampia kuin poikkeamispäätökset, ja niiden avulla voidaan ainakin perustella kaavoitusresurssien varaamista seuraaville vuosille.
Täydennysrakentamisen hyötyjä
Pääkaupunkiseudun kaupungit eivät näytä pitävän pientaloalueiden täydentämistä kovinkaan merkittävänä yleisen asuntotilanteen parantamisen kannalta. Se kuitenkin täydentää asunto-ohjelmaa, vaikkakin marginaalisena tekijänä.
Pääkaupungin tonttivarantokatsauksen 2019 mukaan PKS-alueella on laskennallista pientalovarantoa noin 77800 asukkaalle. Espoon osuus tästä on noin 30200 asukasta.1 Se vastaa vähän alle 10 % koko Espoon kasvutavoitteesta vuoteen 2050 mennessä. Lisäksi tulevat kaavoittamattomat ja muuta tonttien ulkopuoliset alueet, muutosalueet sekä Kehä III :n pohjoispuolella olemassa olevat kyläalueet, joiden täydentämiseen pientaloasumismuoto soveltuu hyvin. Yhteensä vaikutus voi olla merkittävä, jos varannon saisi tehokkaasti käyttöön.
Pientalovarantoa voitaisiin käyttää turvaamaan asunto-ohjelman toteutumista vaikkapa niin, että yleiskaavojen spekulatiivisille alueille, kuten Helsingissä Vartiosaari tai Keskuspuisto, ei tarvitsisi mennä.
Pientalotonttien takapihoille voi aika huoletta rakentaa pieniäkin asuntoja, koska huoneistokoko ja asumisväljyys on omakotialueilla keskimääräistä suurempi kuin tiiviimmillä alueilla. Niille voisi siinä ympäristössä löytyä yhteisöllistä luonnetta esimerkiksi vuokra-asumisen, kolmen polven asumisen tai palveluasumisen muodossa toisin kuin rakentamalla miniyksiöitä kerrostaloihin.
Pieni omakotitalo ei vaadi pitkiä ja kalliita, pimeitä ja muutenkin tympeitä sisäkäytäviä. Pientalojen ympäristö-, valaistus- sekä tuuletusominaisuudet ovat aivan toista luokkaa kuin kerrostalojen miniasunnoissa. Miniasuntoja voisi tehdä pientalotonttien takapihoille, jolloin niiden ympäristö- ja sosiaaliset haittavaikutukset olisivat vähäisiä verrattuna hyötyihin.
Omakotitalotontteja, joiden tonttitehokkuus on nykyään keskimäärin noin et= 0,2-0,25, voidaan nostaa kohtalaisen helposti ainakin 0,35:een ja huolellisella suunnittelulla monin paikoin ylikin. Kerrostaloissa asunnon ulkopuolisia sisätiloja on vähintään noin 15-20 % rakennusalasta. Pientalotonteilla sen voisi käyttää yhteisöllisiin piha- tai puutarhatiloihin väljentämään ja lisäämään viihtyisyyttä tai väljentämään asuntoja.
Pientalotontteja täydentämällä voidaan myös ottaa tulevien asukkaiden tarpeet ja kohtuulliset kustannukset paremmin huomioon, koska rakentaminen on yleensä (ja pitäisikin olla) asukasjohtoista tai ryhmärakentamista ilman välikäsiä. Talotyyppejä voidaan tuotteistaa, sekä räätälöidä suunnitteluratkaisut ja niiden kustannukset asukkaan resurssien mukaisesti. Pientalojen hintasuhde ja talotehokkuus (kerrosalan suhde huoneistoalaan) on monissa tapauksissa parempi kuin kerrostaloissa johtuen käytävien, hissien, turvavaatimusten sekä välikäsien yms. määrästä ja kalleudesta.
Pientalojen täydennysrakentaminen kaupungin keskeisillä alueilla raideliikenteen asemien läheisyydessä tuntumassa tarjoaa merkittävän mahdollisuuden vahvistaa identiteettiä luonnonläheisenä, ilmastoystävällisenä, tiiviinä kaupunkina kohtuullisin yhdyskuntakustannuksin.
Pientalojen täydentäminen edellyttäisi kuitenkin lupaprosessin epäkohtien tunnistamista, sopivien suunnittelu- ja rakentamismenetelmien pilotointia, optimaalista lupaprosessia, ja osallistavaa suunnitteluprosessia, mikä voi olla hankalaa järjestää asenteiden ja suunnitteluvälineiden kehittymättömyyden takia.
Lupaprosessin haasteita
Lupaprosessiin olen tässä yhteydessä sisällyttänyt koko toimintaketjun kaavasta rakennuslupaan, koska nykyisessä suunnitteljärjestelmässä ketjussa on heikkoja lenkkejä monessa paikassa.
Yhtenä vaihtoehtona saada täydentämistä käyntiin olisi lisätä kaavoitushenkilökuntaa pientalojen täydentämiseen, mikä on aika mahdoton ajatus nykyisessä taloudellisessa tilanteessa. Kaavoitusresursseja voi lisätä mm. palkkaamalla työhön ulkopuolisia konsultteja, laajentamalla tarkastelualue riittävän suureksi yksiköksi, ja jakamalla vastuuta myös asukkaille, jotka voivat toimia valmistelun tilaajina. Kaavoituksen vireille panossa ja aikatauluttamisessakin on omat haasteensa, jotka vaativat virkamiestyötä. Alueen asukkaille tulisi tarjota rantakaavan tapainen mahdollsiuus laatia oma kyläkaava.
Poikkeamispäätökset kaavan korvaajana.
Voisiko poikkeamispäätös korvata asemakaavamuutoksen joustavampana käytäntönä? Mitä hyötyä siitä olisi? Tätä tarkastelua varten on aihetta pieneen syrjähyppyyn itse Maankäyttö- ja rakennuslakiin, jota sitäkin uudistetaan:
(MRL 171 § (18.3.2016/196) ”Kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai
4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. ” (MRL luku 171 §).
Kyseistä lain kohtaa selvitetään lain perusteluissa seuraavasti: (Merkittävä rakentaminen 171 § 2 mom 4 kohta: HE148/2015 perusteluosa, keskeiset tavoitteet ja perusteet)
”Säännöksessä on kyse eräänlaisesta ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä. Merkittävä rakentaminen tarkoittaa ympäristöstään täysin poikkeavaa rakentamista, jollainen voi olla esimerkiksi kerrostalo pientaloalueella tai suuri varastorakennus asuinalueella. Muut ympäristö- tai muut vaikutukset voivat liittyä moninaisiin vaikutuksiin, joita poikkeamisesta saattaa aiheutua. Esimerkiksi vähittäiskaupan suuryksikön toteuttamisella on katsottava olevan tällaista vaikutusta. Muut ympäristövaikutukset voivat liittyä esimerkiksi liikenteeseen, meluun, ympäristöpäästöihin ja muihin ympäristöhäiriöihin.” /HE148/2015 perustelut/
Täydennysrakentaminen tarkoittaa useimmiten kerrosalan lisäämistä tontilla. Vaikka lisäyksen voi kokea merkittävänä, se ei lähtökohtaisesti aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain mukaista merkittävää rakentamista, joka vaatii asemakaavan. Ratkaisevaa on määritellä, mitä on merkittävä rakentaminen ja tuottaako se haittaa kaavoitukselle tai kaavan toteuttamiselle.
Kaupunki vetää itse rajan, mikä on merkittävää. Käytännössä rajan vetää kaupungin kaavoittaja, joka määrittelee, haittaako muutos kaavan toteuttamista. Yleensä täydennysrakentamiskaavat ovat vanhentuneita, eli yli 13 vuotta vanhoja, mutta niiden uusimiseen riittää, että kaupungin kaavoitusviranomainen toteaa ajanmukaisuuden. Kaavojen uudistamisen tulisi olla perustellumpaa, ettei synny samanlaisia tuloksia kuin mm. Limingantien Kumpulan päiväkodin tapauksessa. Onneton tilanne syntyi pitkälti välinpitämättömästä suhtautumisesta asemakaavan ajantasaisuuteen. Siihenkin vaikuttaa, että kaavojen uudistamiseen ei ole lainkaan resursseja. Sitä pidetään lähinnä muodollisuutena.
Yleensä poikkeamislupahakemukseen hankitaan sektoriviranomaisten lausunnot. Riippuu pitkälle valmistelevasta viranomaisesta, joka yleensä on johtava kaava-arkkitehti, käännetäänkö hakemukset poikkeamis- vai kaavoitusyksikköön. Tähän verkkoon on aika hankalaa tuoda uusia käytäntöjä ilman “korkeimman tahon” toimeksiantoa, mikä se sitten kulloinkin onkaan. TIlanne johtaa monenlaiseen kohtuuttomuuteen.
Asiaa ei selvennä yhtään, että uudisrakentamista varten ei enää saa alueellista poikkeamispäätöstä. Loogisesti ottaen se ei kuitenkaan tarkoita, että aluetta koskevat muutokset täytyisi pyörittää asemakaavan kautta. Yhtä hyvin voidaan tulkita, että täydennysrakentamiseen voi laatia alueelliset ohjeet poikkeamispäätöksiä varten, vaikka ne käsiteltäisiin yksittäin. Käypä menetelmä olisi täydentämismuutosalueelle laadittava viitesuunnitelma, jossa selvitetään osallistavalla suunnittelumenetelmällä, millainen muutos on tarjolla – alueen asukkaiden kanssa.
Sen jälkeen pitäisi voida tarjota alueellinen poikkeamispäätös, jonka mukaan rakentaminen voi tapahtua. Suunnitelmasta voisi tehdä jälkeenpäin kaavamuutos, joka turvaa asukkaiden edut asemakaavan tapaan. Poikkeamispäätökset eivät vanhenisi, tai ne pitäisi uusia määrätyisn välein kuten asemakaava.
Vaikka poikkeuslupa olisi voimassa vain muutaman vuoden, alueelliset periaatteet takaavat, että perustuslain tasavertaisuuden periaatteen vuoksi myös myöhemmin haettavat poikkeusluvat on käytännössä hyväksyttävissä samojen periaatteiden mukaisesti – ellei myöhemmin tehdä asemakaavan muutosta.
Maankäyttö- ja rakennuslaissa mainitaan myös vaiheasemakaava. Se ei nykyisellään kuitenkaan paljon helpota kaavoitusta, koska jokainen yksittäinen kaavamääräys, esimerkiksi asuntomäärärajoituksen poisto, joka haluttaisiin erikseen määrätä, voi aiheuttaa koko kaavan laajuisen vaikutusten arvioinnin tarpeen ja lopulta koko kaavan muuttamisen.
Oleellista näissä uudistuksissa on, että kuntien aloitteesta ei synny tulosta, vaan kevennykset pitäisi kirjata lakiin, jolla kaupunkeja ja kuntia veloitetaan uudistamaan vanhat kaavat tai tekemään ranta- tai kyläkaavat. Kunnille jää joka tapauksessa oikeus hyväksyä tai hylätä nämäkin kaavat, eli mikään ei pääse lähtemään lapasesta.
Sama koskee ns. kyläkaavaa, joka ei tarjoa juuri tavallista osayleiskaavaa vahvempaa vipuvoimaa. Senkin voisi korvata kokonaisuudessaan rantakaavan tapaisella, viitesuunnitelmaan perustuvalla ”optimaalisella” lupaprosessilla”, jossa asukkaat tekevät aloitteen, ja teettävät viitesuunnitelman ja sen perusteella asemakaavan, eli käytännössä kyläkaavan kunnan antamien reunaehtojen mukaan. Tilanteen mukaan sitä voisi alkaa toteuttaa poikkeusluviin.
Viitesuunnitelmat lupaprosessissa
Poikkeamispäätösvalmistelussa on tutkittava asemakaavan vastaisten ratkaisujen vaikutukset kaavatason edellyttämällä tavalla. Viitesuunnitelma on tähän käyttökelpoinen väline. Asukasryhmä voi sen itsekin teettää asiantuntevan konsultin avulla. Kaavaprosessin vireille panoja tai kaavoituskatsausta ei tarvita. Tilaajavastuu on maanomistajilla ja muilla asianomistajilla.
Kaupunki ohjaa viitesuunnitelman niin, että se ei johda MRL 171 § mukaiseen merkittävään rakentamiseen, sekä hyväksyy työvaiheet ja suunnitteluperiaatteet.
Viitesuunnitelmakaavoituksen kääntöpuoli
Viitesuunnitelmien huono puoli on toisaalta siinä, että niiden laatimisessa ei saa olla ns. pukki kaalimaan vartijana. Tässä paikalliset asukkaat ovat kaalimaata, ja pukki on ulkopuolinen rakennuttaja tai muu toimija, joka laatii kaavan, ja hiljentää vastustajat rahatupolla. Jos kaavaprosessia keventää, pitää ympäristön käyttäjen osallisuuden lisääntyä vastaavasti. Sama voisi koskea muutakin kaavoitusta.
Viitesuunnitelmassa selvitetään suunnittelualueen, esimerkiksi korttelin, asukkaiden ja lähinaapurien kanssa oleelliset muutostekijät. Digitaalisista 3D-ohjelmista saa tarvittavan apuvälineen asukassuunnittelun yksilöllisiin tarpeisiin, jotta suunnittelun työmäärä ei ylitä sietokykyä.
Viitesuunnitelma tehdään kaavan vaikutusten arvioinnin tasoisesti tarvittavassa määrin. Työssä luotujen alueellisten suunnitteluperiaatteiden ja rakentamisohjeiden mukaan voi tehdä poikkeamispäätöksiä.
Viitesuunnitelma, jossa tarjotaan kaikille osallisille sama mahdollisuus lisärakentamiseen, täyttää lain vaatiman tasavertaisen kohtelun periaatteen tilanteessa, eikä siihen silloin tarvitse sisältyä rakentamiskehoitusta.
Ensimmäiset hankkeet voivat toimia poikkeusluvilla koko alueen pilottina, jolloin saadaan palaute suunnitteluperiaatteiden kestävyydestä.
Poikkeuslupaprosessi tekisi kaavoituksen tarpeettomaksi, tai ainakin sen kynnys kaavoituksn tarpeen syntymiseen nousisi merkittävästi ja ajankohta vapautuisi rakentamisen kiireistä. Viitesuunnitteluvalmistelun jälkeen mahdollinen kaupungin kaavoitusprosessi olisi todennäköisesti myös riidattomampi ja aikatauluiltaan joustava, koska osalliset ovat alusta lähtien mukana suunnittelussa. Tätä lukiessa kannattaa taas muistaa, että kyse on tilanteista, jossa yleensä ei synny lain tarkoittamaa merkittävää rakentamista. Joka tapauksessa jo alueella asuvilla tulisi olla enemmän todellista valtaa vuorovaikutustilanteiden järjestämisessä kuin mitä on nykyään, kun vurovaikutus on lähinnä muodollista kuulemista, jonka voi tietysti säilyttää tavanomaisen kaavoituksen yhteydessä.
Valitusoikeus tulisi säilyttää, mutta henkilökohtainen käsitykseni on, että jos ei vahvalla osallisuusmenettelyllä laaditusta asemakaavasta anna ehdotusvaiheessa mielipidettä, siihen ei saa valitusoikeutta myöhemminkään, ellei kyseessä ole muotovirhe tai muu laiminlyönti prosessin loppuvaiheessa.
Varsinkin naapureiden ja alueen asukkaiden oikeusturvaa täytyisi vahvistaa kaavan tekovaiheessa alusta asti. Kaavamääräykset ja koko prosessi eivät avaudu tavalliselle kulkijalle syvällisesti. Se pitää yleensä vääntää rautalangasta useaan otteeseen.
Rakennetuilla alueilla poikkeamiskäytäntö olisi jopa tasa-arvoisempi kuin kaavoitus johtuen täydentämisen prosessiluonteesta. Jos rakennusoikeutta lisätään asemakaavalla, verotus koskee heti kaikkia edun saajia, mikä on epäoikeudenmukaista niitä kohtaan, jotka eivät halua rakentaa. Poikkeusluvan verovaikutus harkitaan tapauskohtaisesti. Pientaloalueilla täydentäminen on yleensä pitkäaikainen prosessi. Täydennysrakentamisessa maksuja ja mahdollista verotusta tulisi säätää niin, että ne toteutuvat vasta, kun on rakennettu.
Jos prosessista eliminoidaan ammattimaisten kiinteistön jalostajien tonttihamstraus, asukkailla itsellään on yleensä melko järkevä kuva ja motiivi eliympäristönsä laadusta huolehtimiseen.
Lupa- ja kaavaprosessin uudistaminen merkitsee myös sitä, että suunnittelun toimintaketjun heikot lenkit vahvistuvat, suunnitteluideat toteutuvat varmemmin ja nopeammin, jos osalliset perehdytetään aiheeseen aikaisemmin, perusteellisemmin, yhteisöllisemmin ja kustannustietoisemmin jo ennen kuin kaavaprosessi käynnistetään, jos se yleensä on tarpeen.
Optimaalinen lupaprosessi
Peruskysymys lähti siitä, miten voidaan huolehtia sekä pitkäjänteisistä kaupunkisuunnittelunäkemyksestä että yksittäisten asukkaiden lisärakentamisen tarpeista kohtuullisessa aikataulussa.
Täydennettävillä pientaloalueilla kaavoitus on projektiluontoista, mutta rakentaminen lähempänä prosessia, ajoitukseltaan ja toteutettavuudeltaan epävarmaa, katkeilevaa ja hidasta.
Jos vaihtoehtona on ns. ”vapaat kädet”, kaikki voi hyvinkin lähteä lapasesta. Jos taas säilytetään nykyinen hallintokulttuuri, todennäköisesti mitään ei saada aikaan.
Optimaalinen lupaprosessi on oikeastaan työkalupakki tai laatikko, joka sisältää samat elementit kuin nykyäänkin, mutta tarvittavat työkalut voidaan ottaa käyttöön halutussa järjestyksessä ja vapaammin kuin tänä päivänä.
Optimaalisen lupaprosessin tavoitteena on vaihtaa byrokraattinen demagogia analyyttiseen ja kokonaisvaltaiseen sisällön tuotantoon. Käänteinen lupaprosessi, jossa mentäisiin viitesuunnitelma ja poikkeamispäätös edellä, sisältää sekä poikkeamisluvan että kaavamuutoksen mahdollisuuden. Se ei sisältönsä puolesta välttämättä vaadi edes lakimuutoksia, vaan kaupunkien ja viranhaltijoiden asennemuutosta edistäviä toimenpiteitä lain tulkintaa silmällä pitäen, mutta asennepuolella on mielestäni vielä liian paljon korjattavaa, että ilman lainsäädäntöä saataisiin mitään aikaan.
Täydennysrakentamisen esteiden muuttaminen mahdollisuuksiksi edellyttää, että kaupungit/kunnat käyttävät MRL 171 §:n suomat mahdollisuudet täysimääräisesti hyväksi.
1Varannolla tarkoitetaan voimassa olevan asemakaavan kerrosalan toistaiseksi rakentamatonta kerrosalaa. • Laskennallisessa varannossa mukana on jo tulkintaa – mukaan ei lasketa sellaisia varantoja, joita ei todennäköisesti oteta käyttöön (asumisen osalta varannon määrä tontilla alle 100 kerrosm², K, T ja Y alle 400 kerrosm²). Asukasmäärä on saatu jakamalla kerrosneliöt 50 m2:llä/asukas. PKS tonttivarantokatsaus 2019.
Artlabark Arkkitehdin päiväkirja 